MLL:n lausunto lapsiasiavaltuutetun vuosikirjan valmistelusta

24.8.2018

Mannerheimin Lastensuojeluliiton lausunto Lapsiasiavaltuutetulle

Lapsiasiavaltuutetun vuosikirjan 2019 ”Kansallinen lapsipolitiikka – onko sitä” valmistelu

YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen tulisi muodostaa perusta pitkäjänteiselle ja tavoitteelliselle lapsipolitiikalle ja lasten oikeuksien edistämistyölle. Lapsipolitiikan tavoitteena tulisi olla lapsen oikeuksien sopimuksen kattava ja tehokas täytäntöönpano.

Valitettavasti kuluneella hallituskaudella on tehty useita päätöksiä, joissa lapsen oikeuksien näkökulma on sivuutettu eikä päätösten lapsivaikutuksia ole arvioitu tai vaikutukset on jätetty huomioon ottamatta. Tämä on näkynyt esimerkiksi varhaiskasvatusta ja koulutusta koskevissa leikkauksissa, lapsiperheitä koskevan sosiaaliturvan leikkauksissa ja perheenyhdistämisen huomattavina kiristyksinä.

Lapsipolitiikan kokonaisnäkemys puuttuu 

YK:n lapsen oikeuksien komitea katsoo, että kunkin maan hallituksen on toimittava lapsen oikeuksien sopimukseen perustuvan kattavan ja oikeusperustaisen kansallisen strategian pohjalta. Komitea on kehottanut Suomelle antamissaan suosituksissa (2011) varmistamaan, että hallitus toteuttaa toimet, joilla luodaan tehokas järjestelmä lapsen oikeuksia koskevien toimintapolitiikkojen koordinoimiseksi kaikkien asianomaisten toimielinten ja laitosten välillä kaikilla tasoilla. Komitea on suositellut, että Suomi kehittää kattavan toimintapolitiikan ja toimintasuunnitelman lapsen oikeuksien täysimittaiseksi täytäntöön panemiseksi.

Toistaiseksi Suomesta puuttuu kansallinen lapsistrategia ja siihen perustuva lapsipolitiikan koordinaatio. Tämä on heikentänyt lapsen oikeuksien sopimuksen ja muiden lapsille ja nuorille tärkeiden ihmisoikeussopimusten sekä perusoikeuksien täytäntöönpanoa. Valtioneuvoston sisällä ministeriöiden välinen yhteistyö lapsiasioissa on ollut heikkoa.

Lapsi- ja perhejärjestöt ovat vahvasti ajaneet lapsistrategian laatimista. Onkin ilahduttavaa, että hallitus päätti kehysriihen yhteydessä käynnistää seuraavaa hallitusta varten kansallisen lapsistrategian valmistelun. Lapsistrategian valmistelusta vastaavat perhe- ja peruspalveluministeri Annika Saarikko ja opetusministeri Sanni Grahn-Laasonen. Valmistelua ohjaa ohjausryhmä ja laajapohjainen lapsifoorumi.

Lapsistrategian valmistelun tavoitteena on tutkittuun tietoon nojaava, lapsen etua yhteiskunnallisessa päätöksenteossa vahvistava, poikkihallinnollinen strategia. Lapsistrategian tarkoituksena on vahvistaa lapsen oikeuksiin ja tietoon perustuvaa toimintakulttuuria päätöksenteossa ja palveluissa. Strategialla on tarkoitus myös vahvistaa lapsi- ja perhemyönteistä yhteiskuntaa sekä syntyvyyden positiivista kehitystä.

MLL korostaa, että lapsistrategia ei saa jäädä ”hyväntahdon julistukseksi”, vaan se tulee olla tavoitteellinen lasten oikeuksien edistämisen väline. Lapsistrategiaan on kirjattava konkreettiset tavoitteet ja toimenpiteet lasten hyvinvoinnin ja oikeusien toteutumisen edistämiseksi.

MLL pitää tärkeänä, että lapsistrategiasta tulee pysyvä osa lapsi- ja perhepolitiikan kansallista ohjausta. Tämän vuoksi kansallisen lapsistrategian laatimisesta tulisi säätää lailla. MLL pitää hyvänä lapsiasiavaltuutetun ehdotusta, että valtioneuvosto päättäisi strategiasta ja että valtioneuvosto antaisi strategian toimeenpanosta hallituskauden aikana eduskunnalle selonteon.

MLL pitää myönteisenä hallituskaudella toteutettua lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelma -kärkihaketta (LAPE-ohjelma). Ohjelma on vahvistanut yhteistyötä STM:n ja OKM:n välillä sekä julkisen hallinnon ja järjestöjen välillä. LAPE-ohjelma on kuitenkin määräaikainen (vuoteen 2019 asti) ja kattaa vain STM:n ja OKM:n hallinnonalojen toimintaa. MLL korostaa, että lapsipolitiikalle tarvitaan pysyvä koordinaatiorakenne.

Lapsipolitiikan kokonaisnäkemyksen puutteesta esimerkki on suunnitelma perhevapaiden uudistamisesta. Uudistusta lähdettiin tarkastelemaan työllisyysnäkökulmasta ja tiukalla budjettiraamilla. Lasten ja perheiden näkökulmat ja tarpeet olivat uudistustyössä sivuroolissa. MLL pitääkin hyvänä, että uudistus siirtyi seuraavalle hallituskaudelle. Uudistuksen tulee olla lapsi- ja perhelähtöinen ja lisätä joustavuutta.

Valmisteilla oleva sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisuudistus (sote-uudistus) uhkaa pirstoa lapsiperheiden palveluita. Erityisesti heikossa asemassa olevien ja paljon palveluita käyttävien lapsiperheiden ja lasten tilanne uhkaa heikentyä. Esimerkiksi neuvoloiden ja lastensuojelupalveluiden, kuten perhetyön liittäminen asiakassetelien piiriin lisäisi lapsiperhepalveluiden hajanaisuutta ja heikentäisi järjestämisvastuulla olevan maakunnan mahdollisuuksia palveluiden kokonaisuuden hallintaan, vaikka sote-uudistuksen tavoitteena on vahvistaa palveluintegraatiota. Asiakassetelimallin myötä hyvin toimiva ja lähes koko pikkulapsiväestön tavoittava neuvolatoiminta uhkaa rapautua. Perhelähtöinen ja kokonaisvaltaiseen hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen perustuva neuvolamalli heikkenisi.

Lapsivaikutusten arviointi on edelleen riittämätöntä

Myönteistä on, että pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelmaan on kirjattu lapsi- ja perhevaikutusten arvioinnin käyttöönotto. Hallituksen kärkihankkeen lapsi- ja perhepalveluiden muutosohjelman (LAPE-ohjelma) yhtenä tavoitteena on edistää lapsivaikutusten arviointia kuntien, maakuntien ja valtion päätöksenteossa.

Keskeisimmät poliittiset päätökset, kuten hallitusohjelman linjaukset, tehdään kuitenkin yleensä ilman, että niiden lapsivaikutuksia (tai muitakaan ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia) olisi etukäteen selvitetty. Hallituksen tekemän poliittisen linjauksen jälkeisessä valmistelussa lapsivaikutusten (ja muu ihmisiin kohdistuvien) vaikutusten arviointi jää usein puutteelliseksi. Arvioinneissa painottuvat lyhyen aikavälin taloudelliset vaikutukset ja viranomaisvaikutukset. Esimerkiksi varhaiskasvatukseen ja koulutukseen tehtyjen leikkausten vaikutuksia ei riittävällä tavalla arvioitu ja tehtyjä arviointeja ei ole otettu päätöksenteossa huomioon.

Lainvalmistelussa lapsivaikutusten arviointi on kuitenkin edelleen ollut vähäistä ja silloinkin, kun arviointia on tehty sen tulokset saatettu jättää huomiotta hallituksen päätöksenteossa (esimerkiksi varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen). Myös kuntien päätöksenteossa lapsivaikutusten arviointi on ollut varsin vähäistä ja satunnaista, mutta mm. LAPE-ohjelman ja järjestöjen toteuttamien koulutusten myötä arviointi on lisääntynyt.

Lapsivaikutusten arviointiin liittyy lapsibudjetointi, joka on talousarviopäätösten lapsivaikutusten ennakko- ja seuranta-arviointia. Lapsen oikeuksien komitea on suositellut Suomelle lapsibudjetoinnin käyttöön ottamista.  Komitea on suositellut Suomelle, että sopimusvaltio tarjoaa kunnille riittävät resurssit erityisesti lapsen oikeuksien toteutumisen varmistamiseksi. Komitea myös edellyttää lasten tarpeisiin osoitettavien määrärahojen tehokkaan seurannan kunnassa sekä myös sen varmistamisen, että määrärahat ovat asianmukaisella tasolla.

Valtion tasolla lapsibudjetointia ei kuitenkaan ole toistaiseksi toteutettu. Joissakin kunnissa, erityisesti Oulussa, lapsibudjetointia on toteutettu.

Leikkaukset ovat heikentäneet lasten oikeuksien toteutumista 

Kuluneella hallituskaudella tehdyt leikkaukset ovat heikentäneet lasten oikeuksien toteutumista. Leikkauksia on tehty muun muassa varhaiskasvatukseen, koulutukseen ja lapsiperheiden toimeentuloetuuksiin. 

Varhaiskasvatuksen leikkaukset, erityisesti varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen ja ryhmäkokojen suurentaminen ovat heikentäneet varhaiskasvatuksen laatua ja lasten mahdollisuuksia osallistua varhaiskasvatukseen.

Päivähoitolakia uudistettiin merkittävästi ja lain nimi muutettiin varhaiskasvatuslaiksi vuonna 2015. Tämän jälkeen kuitenkin päiväkotien ryhmäkokoja suurennettiin ja varhaiskasvatusoikeutta rajattiin. Lapsen oikeuksien kannalta leikkaukset olivat merkittävät. Lasten yhdenvertaisuus ja erityisesti heikommassa asemassa olevien lasten tilanne heikkeni.

Syyskuun alussa 2018 tulee voimaan uusi varhaiskasvatuslaki, joka sisältää monia parannuksia aiempaan lakiin verrattuna. MLL pitää kuitenkin merkittävänä puutteena sitä, ettei uudella lailla korjata varhaiskasvatukseen viime vuosina tehtyjä heikennyksiä: varhaiskasvatusoikeuden rajausta, varhaiskasvatushenkilöstön määrän vähentämistä suhteessa lasten määrään ja ryhmäkokojen suurentamista.

Suomalaisten koululaisten oppimistulokset ovat olleet PISA-tutkimuksissa maailman huippuluokkaa, mutta viimeisen vuosikymmenen aikana oppimistulokset ovat merkittävästi heikentyneet. PISA-tulokset lähtivät selvään laskuun vuonna 2006. Yhä useampi oppilas jää lukutaidossa PISA-asteikon minimitason alapuolelle. Määrä kasvaa koko ajan ja riskiryhmässä ovat erityisesti pojat. Matematiikkaa heikosti osaavien osuus kaksinkertaistui vuodesta 2003 vuoteen 2012. Myös parhaiden osaajien taso heikkeni huomattavasti.

Vanhempien koulutustausta vaikuttaa selvästi lasten oppimistuloksiin kaikissa oppiaineissa. Maahanmuuttajat ovat kantaväestöä selvästi jäljessä lukutaidossa ja matematiikassa. Pohjoismaista tämä ero on suurin Suomessa. Kouluvuosissa laskettuna kantaväestö on maahanmuuttajia edellä 2,5–3 vuoden opintojen verran. Yli puolet ensimmäisen polven maahanmuuttajista on lukutaidossa ja matematiikassa riskiryhmässä.

Koulutukseen kohdistetut leikkaukset voivat olla taustatekijänä oppimistulosten laskuun. Lasten ja nuorten koulutukseen kohdistetut leikkaukset ovat jatkuneet kuluvalla hallituskaudella. Leikkaukset kohdistuvat tällä hallituskaudella erityisesti ammatilliseen koulutukseen. Ammatillisen koulutuksen leikkaukset vähentävät entisestään opetuksen määrää, jota on jo aiemmin vähennetty. Leikkausten takia monen ammatillisen oppilaitoksen toimipisteen ovet sulkeutuvat lopullisesti. Leikkaukset uhkaavat lisätä nuorten jäämistä vaille koulutusta ja sitä kautta syrjäytymistä. MLL nostaa esiin myös koulujen ja päiväkotien sisäilmaongelmat, jotka muodostavat merkittävän lapsen oikeuksien toteutumisen ongelman.

Koulujen ja oppilaitosten opiskeluhuoltoa koskeva oppilas- ja opiskelijahuoltolaki tuli voimaan vuonna 2014. Aluehallintovirastojen vuonna 2015 toteuttaman peruspalveluiden arvioinnin mukaan oppilashuollon palvelut ovat pysyneet ennallaan tai niitä on lisätty. Puutteita on opiskelijoiden mielenterveysongelmien hoidon järjestämisessä ja niiden verkottumisessa opiskeluhuollon palveluihin.  Opiskeluhuollon palvelut ovat aiempaa paremmin käytettävissä peruskouluissa ja lukioissa, mutta ammatillisissa oppilaitoksissa tilanne on heikentynyt. Lisäksi koulujen ja oppilaitosten välillä on alueellisia eroja.

Lapsiperhe-etuuksiin on tehty leikkauksia. Lapsilisien indeksikorotukset jäädytettiin vuosiksi 2013–2015 ja 1.1.2016 lapsilisä irrotettiin kansaneläkeindeksistä pysyvästi. 1.1.2015 pienennettiin lapsilisien määriä 8,1 prosentilla.  Lapsilisän keskimääräinen reaaliarvo on täällä hetkellä noin 30 prosenttia alempi kuin vuonna 1994 ja indeksisisonnaisuuden lakkauttaminen tulee entisestään heikentämään lapsilisien ostovoimaa.

Myös kotihoidon tuen reaaliarvo on merkittävästi alempi kuin 1990-luvun puolivälissä. Vanhempainpäivärahojen vähimmäistaso on tällä hetkellä erittäin pieni. Vähimmäispäiväraha on vain 24,64 euroa arkipäivältä. Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitea on vuonna 2015 todennut, että päivärahojen vähimmäistaso ei täytä Euroopan sosiaalisen peruskirjan vaatimuksia. Myönteistä on, että hallituksen kehysriihen yhteydessä keväällä 2018 päätettiin tehdä tasakorotus vähimmäispäivärahoihin. Myönteistä on myös 1.1.2014 toteutettu joustava hoitoraha osa-aikatyötä tekeville alle 3-vuotiaiden lasten vanhemmille. Tosin sen käyttö on varsin vähäistä.

Lasten pienituloisuusaste on kääntynyt Suomessa nousuun. Pienituloisissa kotitalouksista asuvien lasten osuus kaikista lapsista oli 9,4 % vuonna 2012; 10,8 % vuonna 2013; 9,9 % vuonna 2014; 9,3 % vuonna 2015 ja 10,1 % vuonna 2016. Vuonna 2016 pienituloisissa perheissä oli 109 000 lasta. Jos köyhyysmittarina käytetään aiemmin käytössä ollutta tulokäsitettä, johon kuuluu myös laskennallinen asuntotulo, lasten köyhyysaste on tätä suurempi.

SOSTE:n selvityksen (Pertti Honkanen: Esimerkki- ja simulointilaskelmia sosiaaliturvan muutoksista 2015–2019, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, 2018) mukaan ajanjaksolla 2012–2015 sosiaalietuuksiin tehdyt muutokset olivat pienituloisia suosivia. Sen sijaan vuoden 2015 jälkeen tehdyt muutokset ovat heikentäneet pienituloisten asemaa. Erityisesti pienituloisten lapsiperheiden toimeentulo on heikentynyt vuoden 2015 jälkeen.

Perheenyhdistämisestä edellytyksiä tiukennettiin huomattavasti vuonna 2016. Perheenyhdistämisten vaikeuttaminen on tehokkaan kotouttamisen kanssa, sillä erossa perheestä eläminen on suurimpia onnistuneen kotoutumisen esteitä. Lapsen oikeus elää perheessä on perustavaa laatua oleva oikeus. Perheenyhdistämisen merkittävä kiristäminen heikensi tämän oikeuden toteutumista huomattavasti monen lapsen kohdalla.

 

Helsingissä 21.8.2018

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry

Milla Kalliomaa
pääsihteeri

Esa Iivonen
johtava asiantuntija, lasten oikeudet ja lapsi- ja perhepolitiikka