Lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä varhaiskasvatuslaiksi (HE40/2018)

23.4.2018

Kannanotot ja lausunnot

Mannerheimin Lastensuojeluliiton lausunto 23.4.2018

Mannerheimin Lastensuojeluliitto (MLL) pitää tärkeänä varhaiskasvatuslainsäädännön uudistamista. Nykyisen varhaiskasvatuslain pohjana on edelleen päivähoitolaki vuodelta 1973. Esitettävä laki parantaa varhaiskasvatusta koskevan lainsäädännön systematiikkaa ja ymmärrettävyyttä. Ehdotetut muutokset ovat pääosin kannatettavia.

Varhaiskasvatus on keskeinen pienten lasten hyvinvointia, kehitystä ja oppimista edistävä palvelu ja lapsille tärkeä kasvu- ja kehitysympäristö. Laadukas varhaiskasvatus on tärkeässä roolissa lapsen ihmisoikeuksien ja perusoikeuksien toteuttamisessa. Varhaislapsuuden keskeisen merkityksen vuoksi YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut yleiskommentin (nro 7) lapsen oikeuksien täytäntöönpanosta varhaislapsuudessa. Komitea korostaa yleiskommentissaan, että varhaislapsuus on kriittinen ajanjakso lasten oikeuksien toteutumisen kannalta.

Lapsen oikeuksien komitea korostaa varhaiskasvatuksen merkitystä lasten hyvinvoinnille, kehittymiselle ja oppimiselle sekä vanhempien tukemiselle ja lasten yhdenvertaisuuden edistämiselle. Varhaislapsuutta koskevan tutkimustiedon hyödyntäminen varhaiskasvatuksessa ja sen kehittämisessä on tärkeää. Lapsen oikeuksien komitea korostaakin varhaislapsuutta koskevan tutkimuksen merkitystä lasten oikeuksien toteuttamisessa. Varhaislapsuutta ja varhaiskasvatusta koskeva tutkimustieto on lisääntynyt viime vuosien aikana merkittävästi. Tätä tutkimustietoa on hyödynnettävä varhaiskasvatusta koskevassa päätöksenteossa ja varhaiskasvatuksen toteuttamisessa.

Lapsen oikeuksien komitea suositteli viimeisimmissä Suomea koskevissa suosituksissaan (2011), että Suomi valmistelee uuden varhaiskasvatusta koskevan yleislain, johon kootaan varhaislapsuutta koskevat säännökset ja jossa vahvistetaan lapsen oikeuksien näkökulmaa. Komitea suosittelee lisäksi, että varhaiskasvatuksen kattavuutta ja laatua parannetaan muun muassa lisäämällä henkilöstön määrää ja korjaamalla henkilöstön ja lasten määrän välistä epäsuhtaa siten, että ryhmien kokoja rajoitetaan ja hoitosuhteiden jatkuvuus turvataan nykyistä paremmin.

Lapsen oikeuksien komitea suosittelee Suomelle myös, että vanhempia, joiden lapset eivät ole varhaiskasvatuksen piirissä, kannustetaan ilmoittamaan lapsensa varhaiskasvatukseen, jotta heidän suomen kielen taitonsa ja sosiaaliset taitonsa kehittyisivät ja heidän kouluun siirtyminen helpottuisi ja jotta epäonnistuminen koulunkäynnissä ja koulupudokkuus estettäisiin.

MLL pitää lakiesityksen merkittävänä puutteena sitä, ettei siinä korjata varhaiskasvatukseen viime vuosina tehtyjä heikennyksiä: varhaiskasvatusoikeuden rajausta, varhaiskasvatushenkilöstön määrän vähentämistä suhteessa lasten määrään ja ryhmäkokojen suurentamista.MLL esittää, että henkilöstömitoituksen suhdeluku palautetaan aiemman sääntelyn mukaiseksi eli 1 työntekijä 7 lasta kohden. MLL esittää myös, että osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa säädettäisiin samasta suhdeluvusta kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa.

MLL pitää merkittävänä puutteena myös sitä, ettei lakiesitys sisällä tarkempia säännöksiä (erityistä) tukea tarvitsevien lasten tuen järjestämisestä. MLL pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuslakiin sisällytetään lapsen erityisen tuen järjestämistä koskevat säännökset.Valmistelun lähtökohtana voi olla perusopetuslain mukainen kolmiportainen tuki (yleinen, tehostettu ja erityisen tuki) sovellettuna varhaiskasvatusympäristöön. Tärkeintä on, että lapsen tarvitsema tuki järjestetään joustavasti, varhaisessa vaiheessa ja riittävässä laajuudessa.

1 luku. Yleiset säännökset (1-3 §)

Lakiesityksen 1 §:ssä varhaiskasvatuksen toimintamuodoiksi määritellään päiväkotitoiminta, perhepäivähoito ja avoin varhaiskasvatustoiminta. MLL esittää, että avoin varhaiskasvatus ja sen tavoitteet ja toimintamuodot määritellään laissa. Avoin varhaiskasvatus on lapsille suunnattua ja suunniteltua pedagogisesti ohjattua leikkiin perustuvaa toimintaa, joka tukee lapsen hyvinvointia, oppimista ja kehitystä.

 

2 luku. Varhaiskasvatuksen järjestäminen (4-11 §)

4 § Lapsen edun ensisijaisuus. MLL pitää erittäin hyvänä, että lapsen edun ensisijaisuus sisällytetään nimenomaisena säännöksenä varhaiskasvatuslakiin. Lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan mukaan kaikessa lapsiin liittyvässä päätöksenteossa ja toiminnassa on asetettava lapsen etu ensisijalle. Lapsen edun mukaisten ratkaisujen tulee olla lähtökohta sekä varhaiskasvatusta koskevassa päätöksenteossa että varhaiskasvatuksen toteuttamisessa. Lapsen edun sisällön lähtökohtana on lapsen oikeuksien sopimuksessa turvatut oikeudet. Varhaiskasvatuksen tavoitteita koskevassa 3 §:ssä tulee hyvin esiin lapsen oikeuksien sopimuksen keskeiset lähtökohdat varhaiskasvatuksessa.

Lapsen etu määritetään yksittäisen lapsen osalta lapsen edun arvioinnilla ja lapsiryhmän (esim. päiväkodin lapset tai kunnan varhaiskasvatuksen piirissä olevat lapset) lapsivaikutusten arvioinnilla. Lapsen edun periaate edellyttää aktiivista soveltamista. Lapsen edun ensisijaisuuden toteutumisen varmistamiseksi käytännössä MLL esittää, että 4 §:ään lisätään säännös lapsen edun ja lapsivaikutusten arvioinnista. Varhaiskasvatusta koskevassa päätöksenteossa sekä varhaiskasvatuksen toteuttamisessa on arvioitava, miten päätökset ja ratkaisut vaikuttavat lapsen etuun ja varhaiskasvatukselle asetettujen tavoitteiden toteutumiseen.

MLL pitää erittäin hyvänä lähipalveluperiaatteen kirjaamista lakiin (5 §). Säännös on yleisesti toimintaa ohjaava, joten sen täytäntöönpanoon on kiinnitettävä erityistä huomiota. Vaarana on, että säännöksen tehokkuus jää heikoksi. Jollei lähipalveluperiaatetta korosteta kunnan varhaiskasvatusta koskevassa suunnittelussa ja päätöksenteossa, lain yleinen säännös voi jäädä kuolleeksi kirjaimeksi. Varhaiskasvatuksen lähipalveluperiaatteen kirjaaminen kunnan suunnitelmiin ja strategioihin on lähtökohtana periaatteen toteutumiselle.

MLL pitää hyvänä, että laissa täsmennettäisiin kunnan velvoitetta järjestää varhaiskasvatusta muullekin kunnassa olevalle lapselle kuin kotipaikan omaavalle. Esimerkiksi lapsi, jonka turvapaikkaprosessi on kesken, voi nykyisin jäädä varhaiskasvatuksen ulkopuolelle. MLL pitää tärkeänä jokaisen lapsen oikeutta varhaiskasvatukseen.

Monialaisen yhteistyön tarve korostuu varhaiskasvatuksessa kaikilla tasoilla (lakiluonnoksen 7 §). Sote- ja maakuntauudistuksessa sosiaali- ja terveyspalvelut siirtyvät kunnalta maakunnan järjestämisvastuulle. Lasten ja perheiden palveluiden tulee muodostaa lapsi- ja perhelähtöinen kokonaisuus. Tämä edellyttää monialaisen yhteistyön varmistamista toimivilla rakenteilla ja käytännöillä.

MLL pitää erittäin hyvänä, että varhaiskasvatusympäristöä koskevaan 10 §:ään esitetään sisällytettäväksi nimenomainen säännös velvoitteesta suojella lasta väkivallalta, kiusaamiselta ja muulta häirinnältä. MLL esittää, että varhaiskasvatuksen järjestäjälle säädetään velvoite suunnitelman laatimiseen lasten suojelemiseksi väkivallalta, kiusaamiselta ja häirinnältä.

Tehokas kiusaamisen ehkäisy edellyttää, että yhteisössä on yhteinen käsitys ilmiöstä, yhdessä sovittu suunnitelma sekä ehkäisevät toimenpiteet ryhmä- ja yksilötasolla. Lapset tulee ottaa mukaan suunnitelman valmisteluun ja seurantaan. Ennen kouluikää on paras aika vaikuttaa siihen, että lapsi oppii olemaan vertaistensa seurassa kiusaamatta toisia. Lapsen on voitava saada tuntea olonsa varhaiskasvatuksessa fyysisesti, psyykkisesti ja sosiaalisesti turvalliseksi. Varhaiskasvatuksessa tulee vahvistaa lasten sosiaalisia taitoja ja edistää myönteisten sosiaalisten suhteiden syntymistä vertaisten kanssa.

MLL pitää erittäin hyvänä ravintoa ja ruokailua koskevaan pykäläehdotukseen (11 §) sisältyvää säännöstä siitä, että ruokailu varhaiskasvatuksessa järjestetään ohjatusti kaikille läsnä oleville lapsille. Nykyisen lain aikana on ollut tilanteita, joissa osa-aikaisesti varhaiskasvatuksessa oleva lapsi on jätetty ruokailun ulkopuolelle.

3 luku. Oikeus varhaiskasvatukseen (12-15 §)

MLL pitää lakiesityksen merkittävänä puutteena sitä, ettei siinä korjata varhaiskasvatukseen viime vuosina tehtyjä heikennyksiä: varhaiskasvatusoikeuden rajausta, varhaiskasvatushenkilöstön määrän vähentämistä suhteessa lasten määrään ja ryhmäkokojen suurentamista.

Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen on heikentänyt lasten yhdenvertaista mahdollisuutta saada laadukasta varhaiskasvatusta. Laadukkailla varhaiskasvatuspalveluilla on keskeinen merkitys lasten yhdenvertaisuuden edistäjänä ja kasvuympäristöstä johtuvien erojen tasoittajana. Erityisesti on huolehdittava niiden lasten kehityksellisistä tarpeista, joilla suojaavia tekijöitä on vähemmän. Tehokkainta olisi turvata kaikille lapsille joustavalla tavalla varhaiskasvatus, jossa on riittävä määrä pedagogisesti koulutettua henkilökuntaa.

Varhaiskasvatusoikeuden rajaus on tuonut perheille kynnyksen hakea lapselle kokopäiväistä paikkaa, vaikka lapsi hyötyisi osa-aikaista laajemmasta varhaiskasvatuksesta. Muutos on lisännyt lasten keskinäistä eriarvoisuutta ja kärsijöinä ovat erityisesti heikommassa asemassa olevat lapset, kuten työttömien vanhempien ja maahanmuuttajataustaisten vanhempien lapset. MLL esittääkin, että varhaiskasvatusoikeuden rajaus perutaan. Lastensuojelun Keskusliitto on tehnyt kantelun Euroopan neuvoston sosiaalisten oikeuksien komitealle varhaiskasvatusoikeuden rajaamisesta.

Varhaiskasvatusoikeuden rajaus on suurentanut päiväkotien ryhmäkokoja ja lisännyt levottomuutta päiväkotiryhmissä, kun lapsia tulee ja menee päivän aikana koko ajan. Osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus on huomattavasti pienempi kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa. Hoito- ja kasvatustehtävissä tulee olla vähintään yksi henkilö 13 osapäiväisessä varhaiskasvatuksessa olevaa kolme vuotta täyttänyttä lasta kohden, kun kokopäiväisessä varhaiskasvatuksessa henkilöstömitoitus yksi työntekijä kahdeksaa lasta kohden. MLL ei pidä perusteltuna osa-aikaisen varhaiskasvatuksen vähäisempää henkilöstömitoitusta, koska riittävä henkilöstön määrä ja riittävän pieni ryhmäkoko ovat keskeisiä varhaiskasvatuksen laatutekijöitä.

MLL pitää hyvänä, että lakiluonnoksessa vuorohoidosta on nimenomainen säännös (13 §).

4 luku. Menettelysäännökset (16-20 §)

MLL pitää erittäin hyvänä, että ohjaus ja neuvonta on sisällytetty lakiesitykseen nimenomaisena säännöksenä (16 §). Neuvonnassa ja ohjauksessa on mahdollista antaa tietoa vanhemmille varhaiskasvatuksesta ja sen toimintamuodoista. Neuvonta ja ohjaus ovat tärkeä osa hyvää hallintoa.

5 luku. (Varhaiskasvatuksen suunnittelu ja arviointi (21-24 §)

Lapsen varhaiskasvatussuunnitelman (23 §) laatimisesta lakiluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi, että suunnitelman laatimisesta päiväkodissa vastaa varhaiskasvatuksen opettajaksi kelpoinen henkilö. Tämä on perusteltua, koska pedagoginen osaaminen on keskeisessä roolissa varhaiskasvatussuunnitelman laatimisessa. Luonnollisesti myös päiväkodin muun henkilöstön osaamista tulee hyödyntää suunnitelman laatimisessa.

Varhaiskasvatuksen arvioinnissa (24 §) lasten ja heidän vanhempiensa näkemysten kuuleminen on keskeisessä roolissa.

6 luku. (Henkilöstö, kelpoisuusvaatimukset ja niiden siirtymäsäännökset (25-33 §, 75 §:n 2 momentti ja asetusluonnoksen 3 §)

MLL kannattaa esitettyjä säännöksiä varhaiskasvatuksen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksista. Koulutettu ja osaava henkilökunta on keskeinen varhaiskasvatuksen laatutekijä. Lakiluonnoksen säännökset henkilöstöstä ja sen kelpoisuusvaatimuksista selkeyttävät nykyistä tilannetta. Varhaiskasvatuksessa tarvitaan moniammatillista osaamista ja esitetyt säännökset tukevat tätä. Esitykset mahdollistavat monipuolisen henkilöstörakenteen ja osaamisen varhaiskasvatuksessa. Lain toimeenpanoa helpottaa, että siirtymäajat ovat pitkiä (vuoden 2030 alkuun asti).

MLL korostaa, että varhaiskasvatuksen henkilöstön koulutuksen riittävyydestä tulee huolehtia. Lastentarhanopettajien koulutusta on merkittävästi lisättävä yliopistoissa. On myös tärkeää mahdollistaa varhaiskasvatuksessa työskentelevien joustava kouluttautuminen.

 

7 luku. (Henkilöstön mitoitus, rakenne ja täydennyskoulutus ja niiden siirtymäsäännökset (34-39 §, 75 §:n 3 momentti ja asetusluonnoksen 1-2 §)

MLL kannattaa esitettyjä säännöksiä päiväkodin henkilöstön rakenteesta. Esitys tukee varhaiskasvatukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista.

Varhaiskasvatuksen laatua heikennetiin, kun hallitus päätti 22.10.2015 päivähoitoasetuksen muutoksesta, joka mahdollisti kasvattajien määrän vähentämisen päiväkodeissa (kasvattajien ja lasten suhdeluku 1/7 muutettiin 1/8:ksi kolme vuotta täyttäneiden lasten osalta). Muutos suurensi päiväkotien ryhmäkokoja. Yli 3-vuotiaiden ryhmässä voi olla aiemman 21 lapsen sijaan 24 lasta. Jos päiväkotiryhmässä on osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa olevia lapsia, ryhmäkoko voi olla vielä tätä paljon suurempi, koska osa-aikaisen varhaiskasvatuksen osalta suhdeluku on 1/13. Näin ollen päiväkotiryhmässä, jossa on vain osa-aikaisia lapsia, voi olla peräti 39 lasta.

Varhaiskasvatusoikeuden rajaaminen suurensi päiväkotien ryhmäkokoja entisestään, kun osapäivätoiminnassa olevien lasten määrää kasvaa. MLL ei pidä perusteltuna osa-aikaisen varhaiskasvatuksen vähäisempää henkilöstömitoitusta, koska riittävä henkilöstön määrä ja riittävän pieni ryhmäkoko ovat keskeisiä varhaiskasvatuksen laatutekijöitä.

Suuremmassa ryhmässä kullekin lapselle on vähemmän aikaa. Lasten määrän kasvu lisää merkittävästi lasten vuorovaikutussuhteiden määrää ryhmässä. Suuremmassa ryhmässä on vähemmän mahdollisuuksia jokaisen lapsen yksilölliseen ja lapsiryhmän tarpeiden mukaiseen kohtaamiseen, huomioimiseen, havainnoimiseen sekä lapsen kehityksen ja oppimisen tukemiseen.

MLL esittää, että henkilöstömitoituksen suhdeluku palautetaan aiemman sääntelyn mukaiseksi eli 1 työntekijä 7 lasta kohden. MLL esittää myös, että osa-aikaisessa varhaiskasvatuksessa säädettäisiin samasta suhdeluvusta kuin kokoaikaisessa varhaiskasvatuksessa.

Erityistä tukea tarvitsevat lapset

MLL pitää merkittävänä puutteena, ettei lakiesitys sisällä tarkempia säännöksiä (erityistä) tukea tarvitsevien lasten tuen järjestämisestä. MLL pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuslakiin sisällytetään lapsen tarvitseman (erityisen) tuen järjestämistä koskevat säännökset. Valmistelun lähtökohtana voi olla perusopetuslain mukainen kolmiportainen tuki (yleinen, tehostettu ja erityisen tuki) sovellettuna varhaiskasvatusympäristöön. Tärkeintä on, että lapsen tarvitsema tuki järjestetään joustavasti, varhaisessa vaiheessa ja riittävässä laajuudessa.

MLL esittää, että varhaiskasvatuslakiin kirjataan myös varhaiskasvatuksen konsultoivat psykologipalvelut. Varhaiskasvatuksen psykologipalvelut tukisivat varhaiskasvatuksen valmiuksia vastata lasten kehityksellisiin tarpeisiin ja erityisen tuen tarpeisiin. Konsultoivien psykologipalvelujen avulla vahvistettaisiin kykyä havaita lasten kehityksessä ja vanhemmuudessa ilmenevää tuen tarvetta. Palvelujen avulla voidaan suunnitella ja tarjota tukea lapsille ja vanhemmuuteen.

 

8 luku. Salassapito ja tietojen vaihto (40-42 §)

Tällä hetkellä varhaiskasvatuksessa sovelletaan sosiaalihuollon asiakaslain salassapitoa ja tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä. Koska varhaiskasvatus ei ole enää sosiaalipalvelu, on perustelua, että varhaiskasvatuslakiin sisällytetään salassapitoa ja tietojen luovuttamista koskevat säännökset.

 

9 luku. Yksityisten palvelujen tuottajien järjestämä varhaiskasvatus (43-49 §)

Valtiolla on velvollisuus varmistaa, että myös yksityiset palveluntuottajat toimivat lapsen oikeuksien sopimuksen ja muiden ihmisoikeussopimusten määräysten mukaisesti. Lainsäädännöllä, sopimusohjauksella, koulutuksella ja valvonnalla on varmistettava, että lasten oikeuksia kunnioitetaan ja edistetään kaikkien lapsille palveluita tuottavien tahojen toiminnassa.

MLL pitää tärkeänä, että lapsen tarvitsema yksilöllinen tuki toteutuu myös yksityisissä varhaiskasvatuspalveluissa. Tällä hetkellä tuen saatavuudessa on puutteita eikä lakiluonnos tuo tähän parannusta.

MLL pitää välttämättömänä, että varhaiskasvatuslakiin lisätään säännökset erityisen tuen järjestämisestä varhaiskasvatuksessa. Näiden säännösten tulee koskea myös yksityisiä varhaiskasvatuspalveluita.

 

10 luku. Hallinto ja valvonta (50-59 §)

Hallintoa ja valvontaa koskevat säännökset ovat tärkeitä lapsen oikeuksien turvaamiseksi varhaiskasvatuksessa. Lapsen oikeuksien komitea korostaa, että valtiolla on oltava valtuudet vaatia lapsen oikeuksien sopimuksen täysimääräistä noudattamista hajautetulta hallinnolta sekä alueellista ja paikallisilta viranomaisilta ja perustettava pysyviä valvontajärjestelmiä sen varmistamiseksi, että sopimusta kunnioitetaan ja sovelletaan kaikkiin niiden lainkäyttövallan alaisiin lapsiin ilman syrjintää. Lisäksi käytössä on oltava takeet, joilla varmistetaan, ettei hajautettu hallinto johda syrjintään siinä, miten eri alueilla asuvat lapset voivat nauttia oikeuksistaan. MLL pitää lakiesityksen säännöksiä kannatettavina.

 

11 luku. Rahoitus ja asiakasmaksut (60-61 §)

Säännökset vastaavat sisällöltään voimassa olevaa lainsäädäntöä. Säännöksiin ei ole huomautettavaa.

12 luku. Oikeusturvakeinot ja muutoksenhaku 62-64 §)

MLL kannattaa ja pitää erittäin tärkeänä oikeusturvakeinoja ja muutoksenhakua koskevien säännösten selkeyttämistä. Epäselvä lainsäädäntö johtaa oikeusturvan vaarantumiseen. Oikeusturvakeinojen olemassaolon lisäksi tarvitaan niitä koskevaa tiedotusta, ohjeistusta ja neuvontaa.

 

13 luku. Varhaiskasvatuksen tietovaranto ja sen käyttöönoton aikataulu (65-74 § ja 77 §)

Hallituksen esityksessä ehdotetaan varhaiskasvatuksen sähköisen tietovarannon perustamista. Tietovarantoon tallennettuja tietoja käytettäisiin eri viranomaisten laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseen sekä varhaiskasvatuksen yleisessä ja alueellisessa järjestämisessä, suunnittelussa, ohjauksessa, seurannassa ja valvonnassa. Tietoja voitaisiin käyttää myös varhaiskasvatuksen arvioinnissa ja tilastoinnissa. Opetushallitus toimisi tietovarannon teknisenä ylläpitäjänä ja kunta, kuntayhtymä tai yksityinen varhaiskasvatuksen palveluntuottaja rekisterinpitäjänä.

MLL pitää ehdotusta varhaiskasvatuksen tietovarannon perustamisesta kannatettavana. Tietovaranto edistää viranomaisten monialaista yhteistyötä sekä edistää tietoon perustuvaa päätöksentekoa ja toiminnan järjestämistä varhaiskasvatuksessa. Se parantaa mahdollisuuksia varhaiskasvatuksen järjestämisen ohjaukseen, seurantaan, valvontaan ja arviointiin.

14 luku. Voimaantulo ja siirtymäsäännökset

Laki sisältää pitkän, aina vuoden 2030 alkuun kestävän siirtymäajan varhaiskasvatuksen henkilöstön kelpoisuusvaatimuksiin ja päiväkodin henkilöstön koulutusrakenteeseen. Tämä mahdollistaa varhaiskasvatuksen järjestäjien varautumisen uusiin säännöksiin.

MLL pitää tärkeänä, että nykyisen varhaiskasvatushenkilöstön asema turvataan hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla.

 

Helsingissä 23.4.2018

Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry

Milla Kalliomaa

pääsihteeri

Esa Iivonen

johtava asiantuntija, lasten oikeudet ja lapsi- ja perhepolitiikka